Главная » 2014»Июль»15 » Скачать Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. Попов, Илья Сергеевич бесплатно
01:02
Скачать Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. Попов, Илья Сергеевич бесплатно
Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности
Диссертация
Автор: Попов, Илья Сергеевич
Название: Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности
Справка: Попов, Илья Сергеевич. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.04 Москва, 2000 208 c. : 61 01-12/106-7
Объем: 208 стр.
Информация: Москва, 2000
Содержание:
ГЛАВАI Теоретические основы государствеиного регулирования банковской деятельности (правовой аспект)
§Понятие и правовая природа государственного регулирования банковской деятельности Специфика управленческой системы в государственном регулировании
§банковской деятельности Виды государственного регулирования банковской деятельности
§Функции банковского регулирования Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования
ГЛАВА II Правовые средства государственного регулирования банковской деятельности
§Нормативное регулирование в правовом ^ ^ёханизме'государственного регулирования банковской деятельности*v!;?,::7'1;S*l!^ ':'>:!' Правовые средства индивидуально-правового регулирования в системе го§сударственного регулирования банковской деятельности Правовые режимы государственного регулирования банковской деятель§ности
ГЛАВА III Реализация правового механизма государственного регулирования банковской деятельности
§Понятие и роль банковского надзора в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности
§Индивидуально-правовой акт в банковском регулировании
§Специфика ответственности за нарушение установленного порядка осуществления банковской деятельности
§Правовое содержание и значение судебных актов в банковском регулировании
Список использованных нормативных актов
Введение:
Актуальность темы. Особенностью формирования системы государственного регулирования банковской деятельности в России является скачкообразный, почти революционный переход от государственно - монополизированной банковской системы к двухуровневой, вызванный коренными изменениями в экономической и политической жизни страны, что сопровождалось появлением ряда коммерческих банков.Невозможность применения используемого ранее механизма управления банковской системой, отсутствие соответствующего законодательства и опыта регулирования двухуровневьос банковских систем привело к делегированию законодателем чрезвычайно широкого круга полномочий в сфере банковского регулирования Центральному банку Российской Федерации как органу, который имел определенный опыг в сфере банковского регулирования. Таким образом, вместо исполнительного органа, реализующего политику регулирования банковской системы страны, как это наблюдается в большинстве современных банковских систем. Банк России превратился в орган государственного управления в сфере банковской деятельности, монопольно сосредоточивший в своих руках почти все регулятивные функции, хотя он не входит в систему органов исполнительной власти и в отношении банковского регулирования практически полностью независим от органов государственной власти.Однако еще с начала девяностых годов высказьшалось мнение о не приемлемости такой ситуации и необходимости коренного пересмотра роли и функций Центрального банка РФ как субъекта банковского регулирования. Среди авторов, наиболее последовательно отстаивающих данную точку зрения, безусловно необходимо вьщелить работы Г. А. Тосуняна и Л. Г. Ефимовой. Бьшо предложено ряд концепций реформирования банковской системы России' Вместе с тем, в современной отечественной литературе по банковскому делу уделялось мало внимания изучению механизма государственного регулирования банковской деятельности с правовых позиций как качественно своеобраз' Молчанов А. В. Коммерческий банк в современной России. М. 1996.; Ефимова Л. Г., Новоселова Л. А., Тосунян Г. А. и др. Правовое регулирование организации и деятельности банковской системы в условиях рыночной экономики (исходные принципы). М., 1994. ного феномена государственного управления в сфере предпринимательской деятельности. Несмотря на то, что российская правовая система имеет обширные наработки и традиции экономического регулирования, которые предоставляет административное право, к банковской деятельности они оказались в большинстве случаев не применимы в силу особенностей предмета регулирования. Основным фактором, обуславливающим такую специфику, является значительный удельный вес регулирования, который осуществляется Банком России как относительно независимым органом, не входящим в систему исполнительной власти, а также, наличия системных пределов регулирования, ограничиваюпщх воздействие на банковскую систему со стороны органов государственной власти.С начала девяностых годов развитие банковского права шло по пути совершенствования, в основном, частно-правовых институтов, регламентации банковской деятельности как совокупности банковских операций и сделок, совершаемых кредитными организациями с частными лицами. При этом почти полностью игнорировались публично-правовые аспекты банковской деятельности, которые составляют основное содержание воздействия на деятельность кредитных организаций со стороны государства.Примером этого может служить положение, когда практически весь институт ответственности кредитных организаций за нарушение правил осуществления банковской деятельности состоит из одной статьи, - ст. 75 Федерального Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" ,^ которая претерпела незначительные изменения начиная с момента принятия закона в 1990 г. Во всех цивилизованных правовьк системах банковская деятельность как разновидность предпринимательской, является сферой особого внимания со стороны государства, наиболее жесткого регулирования и подробной регламентации. Интересы российского законодателя обратились к проблемам воздействия государства на банковскую деятельность только после катастрофического кризиса августа 1998 г., который поставил под угрозу само существование всей банковской системы России. ^ Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"( в ред. от 8 июля 1999 г.) // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. 1990 г. N 27. Ст. Зэб, далее по тексту Закон "О Центральном банке РФ".При этом следует отметить значительную роль Банка России, который в условиях практически полного правового вакуума за несколько лет сформировал достаточно действенную систему банковского регулирования, отвечающую практически всем мировым стандартам.'' Однако монопольная деятельность Банка России в сфере банковского регулирования имеет и некоторые негативные моменты: система банковского регулирования строилась без учета интересов кредитных организаций и их клиентов, породила многочисленные факты необоснованного применения санкций со стороны Банка России к кредитным организациям, в том числе и отзыва лицензии, субъективного подхода к различным кредитным организациям, зарегламентированности банковской деятельности, фактическому отсутствию у кредитных организаций правовых средств противодействия незаконному применению мер воздействия со стороны Банка России.Банковский кризис 1998 г. вновь поставил вопрос о совершенствовании законодательства в сфере банковского регулирования, разработке специального закона о государственном регулировании банковской деятельности. Вместе с тем, без глубокого анализа правовой природы государственного регулирования деятельности кредитных организаций, функционирующих как элементы единой банковской системы, изучения правовых режимов деятельности тех или иных кредитных организаций и выбора оптимального сочетания правовых средств регулирования невозможно создать эффективно работающий правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности.В связи с этим разработка теоретико-правовой концепции государственного регулирования банковской деятельности, выработка рекомендаций по использованию тех или иных средств регулирования приобретает в настоящий момент особую актуальность и имеет большую теоретическую и практическую значимость как для законодательной, так и правоприменительной деятельности. 'См.: Консультативное письмо Базельского комитета по банковскому регулированию. Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью. Базель, апрель 1997 года.// Бизнес и банки. 1997. Май. № 27. 2-8., Демянский А. На пути к единой мировой системе банковского надзора. Там же. 1.Состояние научной разработки темы. Бурное развитие банковского дела в Российской Федерации обусловило формирование новой отрасли законодательства в российской системе права, которая закрепляла складьшающиеся общественные отношения в сфере формирования банковской системы, регулирования банковской деятельности, и получила название банковского права. До недавнего времени, это действительно было лишь отраслью законодательства, поскольку "общественные отношения которые в известной степени регулируются "банковским правом", нельзя признать настолько своеобразными, чтобы они смогли составить предмет отдельной отрасли права" .^ В силу этого исследование банковского законодательства осуществлялось, как правило, с практических позиций, с использованием инструментария других отраслей права: финансового, административного, гражданского, что, на наш взгляд, совершенно необоснованно препятствовало созданию полноценной теоретической основы банковского права, выявления специфических правоотношений, средств банковского права, систематизации и совершенствования действующего законодательства.Отсутствие системности и правовой доктрины в банковском законодательстве в конечном итоге приводило к внутренним противоречиям в нормативных актах, образующих банковское законодательство, отсутствию основополагающих дифиниций, необходимых для полноценного развития законодательства.В литературе в области банковского права основное внимание уделялось решению практических вопросов применения отдельных положений и институтов банковского законодательства, иных отраслей права (гражданского, уголовного, административного) к банковским отношениям, что характерно для новой, формирующейся отрасли права. При этом, практически не уделялось внимания выработке теоретических основ банковской деятельности и банковского права.Кроме того, следует отметить некоторую односторонность ряда исследований, когда понятие банковской деятельности, банковских операций сводилось только к частному праву, не учитьшался их комплексный характер регулирования, хотя, как отмечает О. М. Олейник, "банковское право включает в себя систему частноЕфимова Л. Г. Банковское право. Учебное и практическое пособие. М., 1994. 4. правовых и публично-правовых методов регулирования и соответственно интересов .При всей значимости банковской деятельности в экономике страны только в последнее время в новейшей литературе наметилась тенденция к вьфаботке теоретических основ банковского права, нового этапа развития и систематизации законодательства на основе доктринального подхода к банковскому законодательству как отрасли права. Практика показывает, что успепшое развитие банковского права, эффективное использование его как социального регулятора в сфере банковской деятельности возможно лишь в случае формирования банковского законодательства на основе принципа системности, разработки и закрепления специфических правовых средств банковского права, учета особенностей банковской системы и кредитных организаций, как особых объектов регулирования, функционирующих под жестким государственным регулированием, эффективного сочетания средств публичного и частного права в банковской деятельности.^ Несмотря на то, что государственное регулирование предпринимательской деятельности достаточно широко исследовалось ,^ в литературе лишь эпизодически уделялось внимание проблеме государственного регулирования банковской деятельности. Учитьюая, что механизм государственного регулирования в банковской сфере представляет собой совершенно уникальный для российской правовой системы феномен, не имеюший аналогов в иных сферах государственной деятельности, можно утверждать, что правовая природа этого механизма практически не анализировалась, за исключением отдельных работ. Кроме того, почти не изучались с правовых позиций процесс и средства банковского регулирования. ' Олейник О. М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. 32. ^ Среди научных работ, направленных на систематизацию банковского законодательства и разработку концепции банковского права как самостоятельной отрасли права следует отметить следующие научные труды: Олейник О. М. Цит. работа, Викулин А. Ю. Системообразующие понятия банковского законодательства и их роль в деятельности кредитных организаций (финансовов-правовой аспект). Дисс. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998., Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник/Под общ. Ред. Б. Н. Топорнина. М., 1999. ^ См. например: Государственное регулирование экономики: направления и механизмы./ Отв. редактор Дементьев В. Е. М., 1995.; Мишин В. Н., Яковлев А. В. и др. Государственное регулирование предпринимательской деятельности. Саратов, 1995. и др.Значительный вклад в разработку вопросов, входящих в предмет диссертационного исследования, составивших базу для дальнейшей теоретической и прикладной разработки темы внесли следующие авторы: Агарков М. М., Алексеев С, Амирьянц Р. В., Бахрах Д. Н., Белов В. А., Вельский К. С, Брагинский М. И., Витрянский В. В. Викулин А. Ю., Гаджиев Г. А., Гейвандов Я. А., Губин Е. П., Гузнов А. Г., Дубов Е. А., Ерпьшева Н. Ю., Ефимова Л. Г., Занковский С, Козлов Ю. М., Кудрявцев В. Н., Курашвили Б. П., Кутафин О. Е., Лаптев В. В., Лубенченко К. Д., Малько А. В., Мартемьянов В. С, Матузов Н. И., Молчанов А. В., Новоселова Л. А., Олейник О. М., Пискотин М. И., Попов Л. Л., Розанов И. Рутман Л. М., Суханов Е. А., Тихомиров М. Ю., Тосунян Г. А., Тотьев К. Ю., Турбанов А. В., Халфина Р. О., Шерстобитов А. Е. и другие авторы.При написании диссертации использовались труды зарубежных авторов по банковскому праву, таких как: Поллард А. М., Пассейк Ж. Г., Эллис К. X., Дейли Ж. П., а также ученых - экономистов в области банковского дела: Лаврушина О. И., Мильнера Д. 3. и др.Предмет и цель исследования Предметом диссертации являются правовые проблемы государственного регулирования банковской деятельности.При этом исследовались как сложившиеся правоотношения в сфере государственного регулирования банковской деятельности, действующее банковское законодательство, анализ зарубежных систем банковского регулирования, так и научные теории и концепции воздействия государства на деятельность кредитных организаций. Правовой режим деятельности Центрального банка Российской Федерации в силу специфичности проблемы рассматривается постольку поскольку это необходимо для предмета и целей настоящего исследования.Целью настоящей работы является юридический анализ теоретических и практических аспектов правового механизма государственного регулирования банковской деятельности, выявление на основе этого актуальных правовых проблем и вьфаботка конкретных предложений по совершенствованию законодательства.Таким образом, посредством анализа правового механизма, изучения правовых средств в рамках концепции правового регулирования государственного воздействия на банковскую систему реализуется двоякая цель.Во-первых, составным элементом данной работы является теоретический подход к процессу государственного регулирования банковской деятельности.Выявляется природа этих отношений с позиций концепции системы управления, проводится ее анализ путем изучения объектов регулирования, системных связей, специфики системы управления, ставится задача выявления видов государственного регулирования банковской деятельности, изучение компетенции субъектов регулирования.Во-вторых, цель работы носит ярко выраженный прикладной характер изысканий. Вследствие этого даже чисто теоретические разработки в данной работе направлены на выявление проблем действующего банковского законодательства и вьфаботку конкретных предложений по совершенствованию правового механизма банковского регулирования, разработку перспективных направлений развития законодательства в сфере государственного регулирования банковской деятельности.Методология исследования. Исследование правового механизма государственного регулирования банковской деятельности как сложного правового феномена предопределило его изучение как с позиции статичного явления, с использованием нормативистского подхода*, так и его реализации, практики правоприменительной деятельности регулирующих органов с точки зрения концепции правового регулирования, что позволило обеспечить особую актуальность исследования, связь теории и практики банковского регулирования.Отсутствие четких теоретических основ в сфере государственного регулирования банковской деятельности обусловило привлечение и использование не только специальной литературы по банковскому праву, но и значительного объема источников в области экономики, общей теории государства и права, теории государственного управления, лексикологии, конституционному, административ' См. подробнее: Алексеев Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М. 1999. 163 и далее. ному, предпринимательскому, гражданскому, финансовому и уголовному праву, гражданскому и арбитражному процессу, привлечение источников по зарубежному банковскому праву.При работе над диссертацией использованы диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, системный, логический и другие методы исследования.Научная новизна исследования. В процессе подготовки диссертации впервые было осуществлено комплексное исследование механизма государственного регулирования банковской деятельности как сложившегося правового феномена.Особенность генезиса данного явления состоит в том, что в значительной степени формирование его бьшо обусловлено не правовыми предписаниями, содержащимися в законодательных актах, а деятельностью Банка России как относительно самостоятельного субъекта регулирования, наделенного, в частности функцией принятия нормативно - правовых актов по вопросам банковской деятельности. Это привело к формированию специфической банковского регулирования, обладающей двойственной правовой природой.В процессе подготовки диссертационной работы впервые осуществлено комплексное исследование правового механизма государственного регулирования банковской деятельности как системы четырех составляющих: внешнего и внутрисистемного регулирования, нормативного и индивидуально-правового с позиций концепции правового регулирования, что позволило дать доктринальное определение государственного регулирования банковской деятельности, определить его природу как правового явления, выявить существенные черты. В работе разработана концепция правовых режимов банковской деятельности, исследована система правовых средств государственного регулирования банковской деятельности.Проведенное исследование позволило вьывить ряд противоречий в действующем банковском законодательстве, подготовить рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере государственного регулирования банковской деятельности.Разработаны рекомендации по совершенствованию банковского законодательства (См. приложение к диссертации).Изучена реализация механизма государственного регулирования банковской деятельности. В процессе разработки данной проблемы исследована функция банковского надзора, его роль в процессе осуществления государственного регулирования банковской деятельности. Дано доктринальное определение банковского надзора.Исследована роль судебной практики в реализации государственного регулирования банковской деятельности.Аппробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии. В процессе подготовки диссертация проходила обсуждение на кафедре.Отдельные положения диссертации, теоретические и практические выводы автора нашли отражеьше в публикациях подготовленных автором, а также в процессе преподавательской деятельности диссертанта на семинарах по банковскому праву.Отдельные положения диссертации были апробированы автором в практической работе в банке и судебной практике.Практическая значимость исследования. В настоящей работе предпринята попьггка изучения и структуирования правового механизма государственного регулирования банковской деятельности как целостного правового явления, находящегося в развитии, разработки с правовых позиций оптимальной модели государственного регулирования банковской деятельности.Ряд выводов, полученных в результате работы над диссертацией могут найти применение в педагогической практике, в частности, в процессе преподавания и изучения курсов банковского, предпринимательского и административного права, что позволит студентам юридических вузов глубже понять содержание публичного начала в сфере банковского регулирования, сформировать представление о банковской деятельности как предпринимательской деятельности кредитных организации, находящихся под жестким государственным регулированием, его пределах, дифференциации правовых режимов, системы средств защиты прав кредитных организаций в банковском регулировании.Результаты, полученные в ходе настоящего исследования, могут бьггь использованы в законотворческой деятельности ряда комитетов Государственной Думы РФ и нормотворческой деятельности Банка России.Настоящее исследование позволило обосновать ряд предложений, которые могут найти применение в судебной практике, в частности, в деятельности Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов, других органов государственной власти, а также в работе юристов-практиков.На основе проведенных исследований автором подготовлены законопроекты в области государственного регулирования банковской деятельности (Приложение 1-4).Поло:исения, выносимые автором на защиту.1) Государственное регулирование банковской деятельности представляет собой нормотворческую и индивидуально-властную деятельность субъектов регулирования, направленную на упорядочение создания и деятельности кредитных организаций, банковской системы в целом, формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельности, защиту прав и законных интересов ее участников и частных лиц.2) Объектами государственного регулирования банковской деятельности являются: 1. Банковская деятельность как совокупность осуществляемых кредитными организациями банковских операций и сделок.2. Деятельность: А) Структурно организованных лиц, определенных в законе как субъекты банковской деятельности путем нормативного закрепления их правового статуса и компетенции (индивидуально - неопределенные объекты), а также отдельных видов кредитных организаций; Б) Кредитных и иных организаций, являющихся субъектами банковской деятельности, статус которых индивидуально определяется специальным нормативным актом^; В) Конкретных кредитных организаций в отношении которых осуществляются регулятивное воздействие индивидуально - правового характера (вьщача и отзьш лицензии, вьшесение регулирующим органом предписания в отношении кредитной организации); 3. В определенных случаях объектом государственного регулирования выступает также банковская система в целом, обладающая определенными свойствами, установленными законом, и представляющая собой структурно - организованную общность кредитных организаций.3) Необходимо вьщелить в банковском праве следующие правовые режимы банковской деятельности: 1. Общий правовой режим банковской деятельности.2. Специальный (индивидуальный) правовой режим деятельности отдельных кредитных организаций.3. Правовой режим деятельности проблемных банков.4. Правовой режим банковской деятельности в особых государственных состояниях и чрезвычайных ситуациях.4) Правовыми средствами нормативного регулирования банковской деятельности являются: 1. Закрепление принципов и презумпций государственного регулирования банковской деятельности, определение объектов и субъектов регулирования.2. Установление правил осуществления банковской деятельности.3. Определение статусов и компетенции органов государственного регулирования банковской деятельности. ' В литературе и дискуссиях по вопросу дальнейшего развития банковского права неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия в отношении отдельных банков, выполняющих особые функции, например, Сберегательного банка Российской Федерации и некоторых других субъектов банковской деятельности, специальных законов, определяющих их статус, дифференциирующих их правовой режим. Федеральным Законом от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" определяется правовой статус Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО).4. Установление и нормативное закрепление режимных требований: лицензирование банковской деятельности, исключительный характер банковской деятельности, обязанность соблюдения субъектами банковской деятельности законодательства, включая нормативные акты Банка России, обязанность соблюдения установленных экономических нормативов, установление пруденциальных норм деятельности, обязанность получения согласия или разреп1ения банка России на совершение определенных действий.5. Нормативное закрепление мер воздействия, применяемых к субъектам банковской деятельности.6. Установление процедуры применения мер воздействия, определение и нормативное закрепление понятия банковское правонарушение.7. Нормативное закрепление системы средств защиты прав субъектов банковской деятельности от незаконного вмешательства в банковскую деятельность, включая незаконное применение мер воздействия, а также установление ответственности органов регулирования.5) Средствами индивидуально-правового регулирования банковской деятельности являются: 1. Государственная регистрация и лицензирование банковской деятельности.2. Согласование и разрешение совершения отдельных действий в сфере банковской деятельности.3. Применения мер воздействия регулятивного характера и ответственности к кредитным организациям.4. Реструктуризация кредитной организации.6) Банковский надзор представляет собой деятельность Банка России (уполномоченных надзорных органов) по получению объективной и полной информации об объекте надзора, оценки ее на предмет соответствия деятельности поднадзорного объекта законодательству, выявлению негативных тенденций в деятельности объекта, могущих отрицательным образом сказаться на финансовом положении кредитной организации, а также применению мер воздействия к объекту надзора с целью устранения правонарушений в банковской деятельности.В механизме государственного регулирования банковской деятельности банковский надзор играет двойственную роль.Во-первых, он выступает как составной элемент деятельности регулирующих органов по реализации данного механизма и носит в отнощении банковского регулирования субсидиарный характер, формирует адекватную информацию о состоянии объекта, прогноз развития определенных тенденций в деятельности объекта и определяет необходимость регулятивного вмешательства.Во-вторых, банковский надзор вьшолняет самостоятельную функцию, являясь институтом предотвращения и превенции отдельных банковских правонарушений, не создающих угрозу финансовой стабильности кредитных организаций, интересам кредиторов и вкладчиков, формирования единой практики применения банковского законодательства.7) Индивидуально - правовой акт в банковском регулировании это официальное решение Банка России (его структурных подразделений) по конкретному делу, вьшесенное в надлежащей правовой форме и направленное на регулирование деятельности конкретных кредитных организаций путем установления для них определенных прав и обязанностей с использованием соответствующих правовых средств.Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием предмета исследования.Диссертация состоит из введения, трех глав, перечня нормативного материала и литературы, использованной при работе над диссертацией.
