Главная » 2014 » Июнь » 30 » Скачать Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации. Цыренжапов, Чингис Дымбрылович бесплатно
00:44
Скачать Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации. Цыренжапов, Чингис Дымбрылович бесплатно
Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации
Диссертация
Автор: Цыренжапов, Чингис Дымбрылович
Название: Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации
Справка: Цыренжапов, Чингис Дымбрылович. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.14 Томск, 2005 252 c. : 61 05-12/2071
Объем: 252 стр.
Информация: Томск, 2005
Содержание:
Введение
Глава 1 Сущность и значение государственных и муниципальных расходов
§1 Понятие и содержание государственных и муниципальных расходов
§2 Правовые основы государственных и муниципальных расходов: становление и развитие
§3 Роль государственных и муниципальных расходов в обеспечении задач и функций общественно-территориальных образований в условиях рыночной экономики
Глава 2 Виды государственных и муниципальных расходов
§1 Классификация государственных и муниципальных расходов
§2 Расходы централизованных фондов государства и муниципальных образований
§3 Расходы децентрализованных фондов государства и муниципальных образований
Глава 3 Основные направления совершенствования правовых основ государственных и муниципальных расходов
§1 Перспективы развития правового регулирования государственных и муниципальных расходов
§2 Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению режима экономии финансовых ресурсов
Введение:
Актуальность темы исследования. Государственные и муниципальные (местные) расходы1 определяют темпы и потенциал развития российского общества. Соответственно, построение эффективной системы управления ими становится первостепенной задачей национального масштаба. Президент РФ указывает, что исполнительная и законодательная власть должны осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные (муниципальные) обязательства и расходы, создать действенную систему управления государственными расходами2.
Формирование правового государства с рыночной экономикой в условиях демократии и повышения уровня социального обеспечения населения невозможно без надлежащего финансового механизма осуществления всех направлений государственной и муниципальной политики. Публичные расходы напрямую определяют обоснованность, своевременность и достаточность финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Они создают финансовые условия для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивают их реальную ценность.
Ограниченность финансовых ресурсов государства и муниципальных обра> зований обуславливают необходимость выбора приоритетов общественного развития, первоочередных направлений денежных вливаний, бюджетного финансирования, кредитования и инвестирования. Только правильно расставлен
1 Расходы государства и местного самоуправления имеют схожие и отличительные черты, что служит достаточным основанием для выделения отдельных финансово-правовых понятий - «государственные расходы» и «муниципальные (местные) расходы». Специфика муниципальных расходов заключается в особой политико-правовой природе местного самоуправления, его роли и предназначении в государственно-общественной структуре. Вместе с тем в настоящей работе для удобства изложения материала можно подразумевать тождество характеристик рассматриваемых расходов. В этом случае они могут быть объединены категорией «публичные расходы», которая основана на более общей категории - «публичные финансы». См.: Козырин А. Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. 37 е.; Он же Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов// Конституционное право: Восточное обозрение. 2002. №2(39). С.94-103.; Демин А. В. Финансовое право. М., 2003. С. 4.; Пацуркивский П. С. Основной вопрос науки финансового права: поиск современного решения // Финансовое право. 2004. №2. С. 22. и др.
2 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002г. «О бюджетной политике в 2003 году» // http://www.kremlin.ru. ные приоритеты позволят обеспечить прогресс российской государственности, становление в нашей стране общества свободных и состоятельных людей.
Государственные и местные денежные фонды часто становятся объектом посягательства в целях удовлетворения неправомерных лично-корыстных интересов. Неслучайно отдельные исследователи совершенно обоснованно указывают, что самые большие нарушения и злоупотребления в сфере финансово-хозяйственной деятельности, в том числе бюджетных учреждений, допускаются именно в процессе расходования финансовых средств1. В специальной литературе акцентируют внимание на проблемах охраны публичных денежных фондов, в частности, в ходе их использования .
Сегодня остро стоит проблема укрепления финансовой дисциплины, внедрения проверенных временем и новейших методов экономии бюджетных денег. Финансовые и контрольные органы с трудом добиваются оптимального уровня целевого и эффективного использования средств финансовых ресурсов государства и местного самоуправления. Поэтому громадное значение приобретают задачи по разработке специальных правовых, экономических, политических, технических процедур использования государственных и муниципальных денежных средств, а также по поиску и реализации комплекса мер, направленных на экономное и бережливое потребление этих средств. Усиливается потребность в эффективных мерах обеспечения справедливости, обоснованности, рациональности, гласности, эффективности, адресности расходов государства и муниципальных образований. Наконец, обостряется вопрос по улучшению методов борьбы с незаконным использованием данных денежных средств.
1 Бекерская Д. А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений. Одесса, 1986. С. 4.; Химиче-ва Н. И. Финансовое право: федеральные и региональные аспекты развития// Правоведение. 2002. №5. С. 23.
2 Бойко А. И. Назревшие проблемы и приемы правовой охраны бюджетных средств// Юрист. 2000. №6. С. 3436; Гордейчик С. За нецелевое использование бюджетных средств — к уголовной ответственности// Российская юстиция. 1998. №12. С. 30.; Гордейчик С. Уголовно-правовая борьба с нецелевым использованием бюджетных средств// Законность. 1998. №3. С. 24.; Демидов Ю. Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере. М., 2002.438 е.; Кривенко Т., Куранова Э. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средства// Законность. 1996. №7. С. 7.; Демидов Ю. Н. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы// Государство и право. 2001. №4. С. 46.; Ногина О. А. Проблемы правовой квалификации нарушений при формировании и использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов (краткая характеристика)// Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002. С. 102. и др.
В этой связи правовое обеспечение государственных и муниципальных расходов приобретает особое значение. Надлежащая правовая форма позволяет добиться динамичного развития расходных отношений. Юридические меры и принципы, эффективное законодательство и правореализация являются необходимыми условиями существования государственных и местных расходов, проявления их позитивных качеств. Поэтому исследование правовых основ этих расходов имеет неоспоримую актуальность для финансово-правовой науки и практики расходования соответствующих денежных фондов.
Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.
Степень научной разработанности темы исследования. Современные правовые основы публичных расходов представляют собой малоизученную область отечественной финансово-правовой теории1. Освещение проблем правового регулирования государственных и местных расходов в финансово-правовой науке осуществляется значительно реже, чем проблематика иных финансово-правовых институтов. Государственные и муниципальные расходы в правовом контексте рассматриваются в основном на уровне учебников по финансовому и бюджетному праву. Их научная проработка с правовых позиций находится на начальной стадии. Расходы государства и местного самоуправления в теории финансового права рассматриваются в связи с изучением других правовых проблем финансовой деятельности. Они становятся объектом научного анализа только в том или ином аспекте: к примеру, рассмотрение правового обеспечения одного из их видов — бюджетных расходов ; исследование рас
1 Н. И. Химичева своевременно и справедливо подчеркивает: «К числу первостепенных по своей актуальности вопросов относятся и вопросы правового регулирования государственных и муниципальных расходов, которые не получили, однако, в отличие от доходов, особенно, налоговых, ни необходимого внимания в науке финансового права, ни достаточной правовой регламентации». См.: Химичева Н. И. Финансовое право: федеральные и региональные аспекты развития//"Правоведение. 2002. №5. С.23.
Воронова Л. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). Киев, 1981. 223 е.; Золотарева А. Б. Финансово-правовое регулирование бюджетных закупок: Авто-реф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2004. - 31 с. ходов в конкретной сфере общества (образование, охрана окружающей среды и
1 о т.д.) ; изучение вопросов финансирования государственных структур и т.д.
Правовые основы государственных и муниципальных расходов в общетеоретическом плане не получили комплексного научного исследования. В настоящий момент в финансово-правовой литературе нет ни одной специальной работы, в которой бы правовая сторона государственных и муниципальных расходов была бы рассмотрена системно и во взаимосвязи с иными фундаментальными категориями финансового права. Публичные расходы не были проанализированы одновременно с позиции их экономического, материального и правового содержания.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение публичных расходов в РФ и их правовых основ, анализ сущности, значения, видов и структуры государственных и муниципальных расходов, а также последующая выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства и повышению рациональности расходов государства и местного самоуправления в новых экономических условиях. Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены и решались следующие задачи:
• выявить сущность государственных и муниципальных расходов и их место в структуре финансовой деятельности;
• провести историко-правовой анализ становления и развития правовых основ государственных и муниципальных расходов;
2 См.: Савинов С. В. Правовое регулирование финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2001. - 23 е.; Бочкова Л. И. Правовое регулирование финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Саратов, 2001. - 21 с. и др.
• установить роль государственных и муниципальных расходов в обеспечении задач и функций общественно-территориальных образований1 в условиях рыночной экономики;
• определить виды и основания для классификации государственных и муниципальных расходов;
• рассмотреть содержание, особенности и структуру централизованных и децентрализованных расходов;
• определить направления совершенствования действующего законодательства в сфере расходов государства и местного самоуправления, а также деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению режима экономии финансовых ресурсов.
Научная новизна работы заключается в том, что в современных условиях настоящее диссертационное исследование является первым исследованием, специально посвященным комплексному анализу характеристик государственг ных и муниципальных расходов в контексте их экономического, материального и правового содержания. Исследование публичных расходов осуществлено одновременно с разных сторон их сущности и значения, с учетом видового разнообразия, во взаимосвязи с другими основными категориями финансового права.
Научная новизна работы видится и в том, что публичные расходы и их правовые основы впервые комплексно исследуется на диссертационном уровне применительно к современным российским условиям. К новым научным результатам следует отнести авторские подходы к сущности расходов, их классификации. В работе изложены предложения по повышению эффективности соответствующих расходов и обеспечению экономии финансовых ресурсов. В диссертации предложен ряд новых теоретических положений, обоснованы
1 Под «общественно-территориальным образованием» понимается Российская Федерация, субъекты федерации и муниципальные образования. Использование этого термина в финансово-правовой науке обосновано и допустимо (См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С.62-63.). В целях избежания повторов в настоящей работе термины «общественно-территориальные образования» и «публично-территориальные образования» признаются тождественными. предложения по совершенствованию законодательного обеспечения расходной деятельности общественно-территориальных образований.
В соответствии с поставленными целями и задачами диссертационного исследования на защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны результаты исследования:
1. Государственные и муниципальные расходы являются сложной категорией, которая имеет материальные, экономические и правовые характеристики. Эти аспекты сущности и содержания публичных расходов во взаимосвязи находят свое отражение на разных уровнях организации и функционирования системы расходов государства и муниципальных образований. Они присутствуют при рассмотрении публичных расходов в рамках субъекто-объектного взаимодействия. В этом случае ключевая характеристика расходов основана на следующих категориях: 1) субъекта, осуществляющего расходование; 2) объекта, в пользу которого осуществляется расходование; 3) денежного фонда, из которого осуществляется расходование и который является важнейшим средством воздействия субъекта на объект. Данные категории формируют своеобразие публичных расходов. По ним возможно установление отличительных черт государственных и муниципальных расходов от частных.
2. Государственные и муниципальные расходы связаны с использованием средств денежных фондов как части финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Распределение средств денежных фондов, как часть финансовой деятельности, можно включить в содержание публичных расходов при его понимании как установления направлений предстоящего расходования (упорядочивания расходов).
3. Роль публичных расходов проявляется комплексно в их участии, во-первых, в процессе распределения и перераспределения национального дохода страны, во-вторых, в реализации задач и функций общественно-территориальных образований и, в-третьих, в надлежащем удовлетворении потребностей населения в общественных услугах. Эти углы зрения позволяют взглянуть на вопрос о роли публичных расходов и с позиции государства, и с позиции общества (личности), а также в системе экономических отношений.
4. Классификация расходов государства и местного самоуправления по их субъекту, объекту, фонду носит существенный характер. Такая классификация основана на разграничении расходов субъекта и расходов денежного фонда. По указанным основаниям можно выделить расходы: производительные и непроизводительны; текущие и капитальные; обоснованные и необоснованные; своевременные и несвоевременные; запланированные и незапланированные; федеральные, региональные и муниципальные; открытые и закрытые; централизованные и децентрализованные; целевые и нецелевые и т.д.
5. В механизме правового регулирования публичных расходов следовало бы законодательно выделить принцип их обоснованности. Ныне этот принцип в целом присутствует в бюджетном законодательстве, но растворен во всем его содержании. Правовой принцип целевого назначения бюджетных средств не обеспечивает результативности расходов бюджетов. Кроме того, данный принцип в ст. 38 БК РФ изложен неудачно. Обоснованность публичных расходов -это политико-правовое требование о необходимости использования финансовых ресурсов государства и местного самоуправления во благо реализации долгосрочной стратегии развития страны, целей и задач национальной политики.
6. В области правового регулирования расходов централизованных фондов государства и муниципальных образований целесообразно внести изменения в ряд норм, изложенных в БК РФ. В частности, предлагается:
• новая редакция ст. 69 БК РФ, посвященной формам расходов бюджетов, а также новая редакция аб. 16 ст. 6 БК РФ: «Бюджетный кредит - форма бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление денежных средств в собственность юридическим лицам, Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на возвратной и возмездной (или безвозмездной) основах»;
• ввести в ст. 6 БК РФ новый абзац в следующей редакции: «Бюджетные инвестиции - бюджетные средства, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта», а также в соответствии с аб. 2 ст. 67 БК РФ принять федеральный закон, устанавливающий порядок и условия реализации бюджетов развития всех уровней бюджетной системы.
• закрепить в ст. 69 новую форму расходов бюджета — премиальные и поощрительные выплаты, а также законодательно закрепить разновидность субвенции - грант (бюджетные средства, направляемые на поддержку научных исследований, общественных мероприятий некоммерческих организаций, творческой деятельности).
7. Децентрализованные расходы включаются состав единой расходной деятельности государства и местного самоуправления. Их экономико-материальные и правовые свойства, прежде всего, зависят от соответствующих характеристик децентрализованных денежных фондов. Децентрализованные расходы прямо увязаны с такими хозяйствующими субъектами как публичные унитарные предприятия и бюджетные учреждения, с их правовым и имущественным положением. Они прямо нацелены на реализацию специальных публичных функций и задач. При правовом регулировании расходов децентрализованных фондов не учитываются взаимообусловленность данных фондов в финансовой системе страны, их динамичность, разнообразие, природа организационных форм существования этих фондов и т.д.
8. Совершенствование правового обеспечения государственных и муниципальных расходов имеет ряд направлений: 1) развитие конституционных основ публичных расходов; 2) обеспечение согласованности финансового законодательства и других отраслей законодательства, влияющих на расходную деятельность общественно-территориальных образований; 3) развитие финансового законодательства, непосредственно регулирующего отношения, возникающие по поводу публичных расходов. Обоснована новая редакция ст. 57 Конституции РФ: «Граждане обязаны участвовать в несении публичных расходов посредством уплаты установленных законом налогов и других платежей». Предлагается закрепление в основном законе страны и финансовом законодательстве категории публичных расходов, их основных видов (централизованных и децентрализованных), целевой направленности этих расходов. Выдвинуты предложения по согласованию норм финансового законодательства и других отраслей законодательства, влияющих на процесс расходования финансовых ресурсов общественно-территориальных образований.
9. Экономия финансовых ресурсов достигается в том случае, если органы власти совершенствуют собственную структуру и функции, фондовую систему общественно-территориального образования, а также механизмы функционирования объектов финансового вложения, в т.ч. публичной собственности, комплекса предприятий и бюджетных учреждений. Для обеспечения режима финансовой экономии следовало бы усовершенствовать качества самой публично-расходной деятельности посредством применения финансового контроля и механизмов публичного заказа, обеспечения финансовой дисциплины и гласности, укрепления ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, а также применения современных информационных технологий и др.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые предметом анализа стали в совокупности разные аспекты содержания государственных и муниципальных расходов. Ряд положений финансово-правовой науки и законодательства получили в работе дальнейшее теоретическое обоснование, в частности, признаки, виды, роль и формы рассматриваемых расходов.
Практическая значимость состоит в том, что результаты, предложения научного исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления в дальнейшем совершенствовании расходной деятельности и соответствующего нормотворческого процесса. Основные положения диссертации могут применяться в последующих научных исследованиях, в процессе подготовки специалистов в области финансово-правовой и государственно-правовой специализации. В работе даны практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, повышению эффективности публичных расходов и правовых норм.
Объектом диссертационного исследования является круг теоретических и практических финансово-правовых вопросов по организации и функционировании общественных отношений в сфере государственных и муниципальных расходов. Анализу подверглись расходные отношения, их правовое обеспечение, подходы исследователей и законодателя к видам, содержанию и понятию государственных и муниципальных расходов в современных условиях.
Предмет диссертационного исследования составили нормы федерального и регионального законодательства, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, обеспечивающие сферу государственных и муниципальных расходов. Внимание уделялось правовым актам субъектов федерации и муниципальных образований, расположенных в Западной Сибири.
Методология и теоретическая база исследования. Методологической основой исследования являются категории, принципы и законы материалистической диалектики, диалектической логики, теории государства, права, а также концептуальные положения современной доктрины финансового права. В исследовании использовались общенаучные и частнонаучные методы: системно-структурный, функциональный, формально-логический, интуитивный, историко-правовой, социологический, технико-юридический и другие методы.
Теоретическую базу настоящего исследования составили прежде всего научные достижения представителей финансово-правовой науки: Д. А. Бекер-ской, В. В. Бесчеревных, JI. К. Вороновой, О. Н. Горбуновой, А.В. Демина, Т. С. Ермаковой, А. С. Емельянова, В. М. Зуева, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, А. Н. Костюкова, Ю. А. Крохиной, Н. П. Кучерявенко, Н. А. Куфаковой, О. А. Ногиной, Е. А. Ровинского, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина и др.
В диссертационной работе применялись также труды финансистов-правоведов дореволюционного времени: С. И. Иловайского, В. А. Лебедева, Д. Львова, И. X. Озерова, И. И. Янжула, П. П. Мигулина. Основой при рассмотрении экономического и материального аспекта публичных расходов послужили работы ученых-экономистов, в том числе зарубежных: А. М. Александрова, Д. А. Ал-лахвердяна, А. К. Анашкина, А. М. Бирмана, Э. А. Вознесенского, Дж. М. Кейнса, В. П. Дьяченко, В. М. Родионовой, Г. М. Точильникова, А. В. Улюкае-ва, Л. И. Якобсона, К. Эклунда и др. Многоаспектность диссертационного исследования обусловила необходимость использования трудов отечественных и зарубежных ученых по философии, теории управления, теории государства и права, конституционному праву, административному праву, истории, социологии, логике: С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Аристотеля, В. Ф. Асмуса, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, М. И. Байтина, М. Вебера, И. А. Ильина, Р. Лукича, Ю. Н. Старилова, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Г.Фреге, и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации прошли апробацию на всероссийских научно-практических конференциях и семинарах. Итоги исследования обсуждались на кафедре финансового права Томского государственного университета, нашли свое отражение в публикациях автора в сборниках научных работ, а также использовались в практической работе диссертанта в администрации г. Томска при подготовке и анализе проектов нормативно-правовых актов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, таблиц и списка использованных источников и литературы.
