Главная » 2014 » Июль » 23 » Скачать Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации : теоретический и историко-правовой бесплатно
00:16
Скачать Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации : теоретический и историко-правовой бесплатно
Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации : теоретический и историко-правовой анализ
Диссертация
Автор: Бутько, Виктор Викторович
Название: Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации : теоретический и историко-правовой анализ
Справка: Бутько, Виктор Викторович. Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации : теоретический и историко-правовой анализ : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.01 Краснодар, 2007 239 c. : 61 07-12/1274
Объем: 239 стр.
Информация: Краснодар, 2007
Содержание:
Введение
Глава 1 Контрольно-счетная деятельность как особая форма реализации государственной власти в субъектах Российской Федерации
11 Дефинитивно-правовое обеспечение контрольно-счетной деятельности
12 Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
Глава 2 Сравнительный анализ контрольно-счетных систем России и стран Запада
21 Исторический опыт формирования органов контрольной деятельности в России
22 Особенности контрольно-счетных систем стран Запада и опыт их интеграции
Глава 3 Правовое регулирование контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
31 Теоретические основы (концепция) правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
32 Особенности законодательства субъектов России в контрольно-счетной сфере и проблемы его совершенствования
Введение:
Актуальность темы исследования. Для современного периода развития российской государственности характерно качественное обновление парадигмы устройства государственной власти, ее организационной системы, известное изменение векторов функциональной взаимообусловленности ее различных элементов. В связи с этим наблюдается закономерная актуализация проблем контроля общества над властью, над осуществлением полномочий в рамках различных ее ветвей и в различных сферах общественных отношений. Для России данная проблема является чрезвычайно актуальной в силу наблюдаемого соперничества между ветвями власти после конституи-рования и введения принципа организационного и функционального их разделения. Тому способствовала и предыстория, свидетельствующая о целенаправленном стремлении исключить эффективные контрольные механизмы над властью из системы государственного устройства, в равной степени, как и из пропагандируемых инструментов демократии и реформирования общества.
В контексте обозначенных явлений идут объективные процессы изменения функциональной роли государства и его органов в организации управления социально-экономическими преобразованиями. Создаются новые механизмы управления рыночной экономикой, осуществляется коренное преобразование финансовой системы, признаваемой важнейшим элементом функционирования всего государственного организма. Важное место во всем многообразии преобразований занимают вопросы создания эффективного государственного финансового контроля, без которого вряд ли может быть обеспечено должное качество осуществления государственной власти.
В 1995 г. в России был создан высший федеральный орган внешнего финансового контроля, а вслед за этим начался процесс создания аналогичных по функциональному назначению органов субъектов Российской Федерации - контрольно-счетных палат. Цель их создания - применение высококачественных контрольно-счетных механизмов и технологий, обеспечивающих независимость, системность, согласованность, координацию и сотрудничество в вопросах финансового контроля на всех уровнях. Однако учреждение института контрольно-счетных органов оказалось недостаточным для окончательного и безоговорочного признания их деятельности в качестве внешнего независимого государственного финансового контроля в субъектах РФ. Потребовались годы для завоевания этими органами соответствующего авторитета, и только в последнее время начался процесс постепенного его утверждения в научной литературе и в правоприменительной практике. Но ни научное обоснование, ни правовая регламентация этого процесса не завершены. Более того, нуждаются в серьезном объяснении различия и соотношение понятий «контрольно-счетная деятельность», «финансовый контроль» между собой и с другими однопорядковыми категориями. В юридической литературе пока еще отсутствуют комплексные монографические теоретико-правовые исследования, предлагающие анализ проблем контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации в контексте современного их понимания. Все сказанное является доказательством актуальности исследования заявленной темы и необходимости научной разработки составляющих ее проблем.
Актуализация темы объясняется и такими явлениями как недооценка значимости финансового контроля и далекое от совершенства состояние регионального законодательства в рассматриваемой сфере. Стали общеизвестными слова о необходимости активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, об усилении роли государства в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, о внедрении в управление подлинно демократических принципов. Ситуация усугубляется ростом масштабов коррупции во власти, синдромом привыкания всех и вся к систематическому нарушению принципа социальной справедливости. Все это предъявляет качественно новые требования к системе государственного финансового контроля Российской Федерации и важнейшей его составляющей - контрольно-счетной деятельности субъектов России, как неотъемлемых условий осуществления государственного управления и регулирования.
Главное и наиболее опасное заблуждение - неверная трактовка государственного интереса при осуществлении контроля. Так, в качестве его основной цели часто декларируется проверка законности расходования финансовых средств, при этом за пределами научного анализа остаются вопросы реализации государственного интереса. В таком случае разработка концепции государственного финансового контроля неизбежно превращается в набор эмпирических финансово-отчетных сведений о допущенных нарушениях. Это само по себе полезно, но явно недостаточно, так как простая констатация фактов не содержит механизмов выхода из ситуации.
Но именно с помощью контрольно-счетной деятельности государство и его субъекты в лице специализированных органов получают законные способы идентификации тех интересов, которые представлены в бюджете страны или региона, разграничения действительно государственных интересов и интересов регионов, корпораций, социальных групп, конкретных индивидов. Устойчивое развитие Российского государства невозможно без эффективного функционирования контрольных механизмов управления страной.
Научное решение этих задач при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства позволит обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственного имущества и финансовых ресурсов, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это будет действительно способствовать укреплению власти - одному из главных направлений государственного строительства в России, и дальнейшему развитию в ней системы государственного финансового контроля.
Степень научной разработанности темы. Многоаспектность проблематики заявленной темы, задачи ее комплексного исследования предопределяют необходимость обращения к трудам ученых - представителей различных отраслей не только юридической, но и экономической науки. По этой причине в своем исследовании автор опирался на работы по общей теории функций государства, финансового контроля, по проблемам взаимодействия различных уровней осуществления государственно-властной деятельности в целом и контрольно-счетной в том числе.
Проблемы, предопределенные темой диссертации, в разных объемах, аспектах и ракурсах были предметом исследования преимущественно в отраслевой юридической литературе. В дооктябрьском отечественном правоведении, исторической и экономической науке вопросы контроля исследовали такие ученые как: Н.Н. Алексеев, И.Е. Андреевский, И.Д. Беляев, Ф. Белявский, Ф. Бочковский, М.Ф. Владимирский-Буданов, Н.М. Голиков, В.В. Ивановский, В.О. Ключевский, Н.М. Коркунов, В.Н. Латкин, П.М. Милюков, С.М. Соловьев, В.А. Сакович. Многие из работ перечисленных авторов в настоящее время переизданы, отдельные изучались в подлиннике. Их анализ, проведенный на основе историко-сравнительного метода, позволил выявить факты, суждения и выводы, которые оказываются востребованными и сегодня, поскольку свидетельствуют об исторических успехах и неудачах строительства организационно-правовой основы финансового контроля в Российском государстве.
Большое значение для решения поставленных в диссертации задач имеют труды по общей теории и истории государства и права, философии и социологии права. В их числе работы таких ученых как: С.С. Алексеев, П.П. Баранов, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, Г.А. Гаджиев, В.М. Горшенев, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, А.В. Корельский, В.В. Лазарев, В.Я. Любашиц,
A.В. Малько, В.В. Макеев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова,
B.C. Нерсесянц, Л.П. Рассказов, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин, Ц.А. Ямпольская.
В разные периоды XX века к разработке вопросов контрольно-финансовой деятельности в целом и фрагментарно обращались Т.Е. Абова,
М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук,. М.И. Байтин, И.Л. Бачило,
B.В Бесчеревных, С.Н. Братусь, Э.А. Вознесенский, А.Н. Голобородько, О.Н. Горбунова, Г.А. Дорохова, Б.Н. Иванов, С.Н. Иконников, Н.А. Ковалева, Ю.М. Козлов, Т.П. Коржихина, Е.А. Кочергин, А.В. Краснов, Б.М. Лазарев, Н.С. Малеин, B.C. Основин, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.O. Халфина, Н.И. Химичева,
C.Д. Цыпкин, Н.Е. Шмалько и др.
В последние два десятилетия прошлого и в начале нынешнего века в отечественную юридическую науку вошли имена ученых, предложивших новое понимание и новые подходы к различным вопросам теории и практики финансового контроля. В их числе назовем С.А. Агапцова, А. Андреева, А. Андрухович, Е.М. Ашмарину, Д.В. Балакина, С.Е. Батырова, В.П. Беляева,
A.С.Белякова, В.Г. Бессарабова, М.И.Бесхмельницына, В.В. Бурцева,
B.П. Горегляда, Е.А. Грачеву, Ю.А. Данилевского, С.А. Денисова,
A.С. Емельянова, В.А. Жукова, Н.Н. Калюжного, М.В. Карасеву, В.Н. Кар-ташова, Р. Клещенко, А.Н. Козырина, B.C. Косоурова, Ю.А. Крохину, Е.А. Маштакову, Л.А. Морозову Д.В. Никольского, Л.Н. Овсянникова,
B.Г. Панскова, С.Г. Пепеляева, Н.В. Платонову, Н.Д. Погосяна, М.М. Рассолова, В.И. Рохлина, А.И. Рябко, С.Н. Рябухина, С.В. Степашина, Н.С. Столярова, А.Ю. Савина, М. Савченко, Е.Н. Синеву, Н.И. Табачкова, A.M. Тарасова, С.В. Тихомирова, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна,
C.О Шохина и др.
По вопросам контрольно-счетной деятельности и финансовой политики стран Запада нами была использована зарубежная экономическая и юридическая литература, в которой представлено видение проблем заявленной темы авторами из различных государств. В их числе Г. фон Ведель, А. Ковач, Э. Голдебанд, К. Тейлор, Й. Будишовски, Д. Ашкрофт, Й. Андерсен, А.Ж. де Соуза, М. Секула, Г. де Йонг, Б. Ван Вестинг, П. Каллаган, Т. Ионсен, К. Эфентакис, Д. Рафаэль Мариа Корона Мартин, Л.А. Ханкевич, Д. Мозер и др.
К сожалению, монографические работы, посвященные исследованию теоретических и практических особенностей правового регулирования и осу7 осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации в контексте отечественного и международного опыта, в юридической литературе отсутствуют. Восполнению данного пробела и посвящена эта работа.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольно-счетной деятельности, общие закономерности, отдельные особенности и единичные подробности их возникновения развития и правового регулирования на региональном уровне.
Предмет исследования включает в себя:
• законодательство субъектов России, регулирующее контрольно-счетную деятельность, включая исторические документы и действующие нормативно-правовые акты;
• практику организации и осуществления контрольной деятельности в России в ее историко-сравнительном аспекте;
• научные взгляды, воззрения ученых, положения, выводы и рекомендации, адресованные к вопросам совершенствования контрольно-счетной деятельности с учетом временных и пространственных пределов.
Цель и задачи исследования. Целью работы является воссоздание цельной, завершенной схемы (модели) организационно-правовых основ контрольно-счетной деятельности, осуществляемой в Российской Федерации на региональном уровне, на базе комплексного теоретического и историко-сравнительного ее исследования.
Постановка данной цели обусловила решение следующих научно-исследовательских задач:
• осуществить анализ основных подходов к определению понятия контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и осуществить ее дефинирование;
• обосновать особенности признаков и принципов осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации;
• рассмотреть исторические особенности становления системы контрольно-счетной деятельности в России, определить его этапы и значение для современной России;
• изучить теоретические принципы, правовые и организационные основы контрольно-счетных систем стран Запада и определить возможности их интеграции в России;
• обосновать концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах современной Российской Федерации;
• выявить особенности развития законодательства субъектов России в сфере финансового контроля и сформулировать предложения по его совершенствованию;
• показать специфику двухуровневой системы внешнего финансового контроля в субъектах России, ее становление в условиях муниципальной и административной реформы.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий. Исследование проведено на основе широкого применения общенаучных методов (диалектический, исторический, анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия) и частно-научных методов (методы сравнительного правоведения, толкования, моделирования, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, прогностического и др.) познания реальной действительности. Применение общенаучных методов позволило автору осмыслить и определить генезис, выявить основные закономерности и тенденции развития контрольно-счетной деятельности, определить факторы, повлиявшие на ее содержание, сформулировать дефиницию рассматриваемой деятельности, отвечающую условиям сегодняшнего дня. Использование общенаучных методов также помогло проследить эволюционирование качественных и количественных характеристик рассматриваемой деятельности, применение частно-научных методов способствовало исследованию организационной системы контрольно-счетной деятельности, компетенции органов и порядка ее осуществления.
Использование широкого спектра существующих общенаучных и отраслевых методов научных знаний (философии, права, истории, социологии, и др.) позволило автору целостно и всесторонне осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования, решить задачи, поставленные диссертантом для достижения цели.
Теоретическую основу исследования составил критический анализ трудов советских и современных российских и зарубежных ученых - монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально-юридического характера.
Источниковую базу исследования составляют обобщенные данные о научной разработанности темы, о практической деятельности контрольно-счетных органов, о состоянии ее правового регулирования, статистические данные, справочная литература. Первую группу источников составляют официальные государственно-правовые документы, как исторически существовавшие, так и действующие: Конституция и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов, подзаконные акты, документы ряда зарубежных стран. Основой исследования явились законы о КСП всех субъектов России. Вторую группу источников составили теоретические труды перечисленных выше отечественных и зарубежных ученых. В диссертации также использованы материалы отчетов о работе контрольно-счетных органов субъектов ЮФО, материалы международных конгрессов и семинаров, на которых обсуждались актуальные проблемы финансового контроля в зарубежных странах, обзоры и материалы научных и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования. Впервые в отечественной науке на монографическом уровне представлен комплексный Теоретико-правовой анализ контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации. В работе исследуются вопросы понятийного обеспечения рассматриваемой деятельности, предложена ее дефиниция, дана характеристика ее содержания. На основе отечественного и зарубежного опыта рассмотрены тенденции возникновения, развития и функционирования контрольно-счетной системы в субъектах России. Обоснована концепция правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в регионах страны, показаны особенности и проблемы состояния регионального законодательства в сфере финансового контроля, предложены пути их решения.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного исследования анализируемой проблематики являются выносимые на защиту выводы и положения:
1. Исторический опыт правового регулирования контрольной деятельности России является важным, актуальным и востребованным в современных условиях. Он свидетельствует о том, что контрольно-счетная система страны представляет собой объемный, сложный, многоуровневый, развивающийся феномен, эволюционирование которого зависит от этапов развития российского государства, его исторического типа, формы государственного устройства, интеграции институтов государственной власти в региональное и международное правовое пространство.
2. Соответствие контрольно-счетной деятельности статусным характеристикам и теоретическим признакам государственной деятельности обеспечивается тем, что она осуществляется в русле ее теоретического и практического соотношения с функциями государства и его субъектов, государственных органов, с другими видами государственной деятельности, а также во взаимосвязи с сопредельными категориями, применяемыми в соответствующей сфере общественных отношений. С учетом этого, контрольно-счетная деятельность определена, во-первых, как приоритетная разновидность финансового контроля с присвоением ей всех его качественных характеристик деятельностной и процессуальной сути; во-вторых, как совокупность самостоятельных, социально признаваемых, юридически установленных государством действий и процедур, вытекающих из содержания государственной власти, объединенных общими контрольными целями и задачами, выполнение которых возложено законом на уполномоченные контрольно-счетные органы.
3. Главным в теоретической характеристике контрольно-счетной деятельности следует признать ее многоаспектность, которая выражается в том, что: она выступает необходимым элементом содержания и условием действенности финансовой политики государства; самостоятельным направлением в функциональной характеристике государственной власти; признанным видом юридической деятельности; первостепенным видом государственного финансового контроля; фактором устойчивого государственного развития.
4. Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации раскрывается через совокупность ее признаков, значение которых состоит в том, что они: а) обозначают ее сущность; б) показывают ее обусловленность современным уровнем развития властных отношений; в) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на региональном уровне, благодаря которым достигаются цели и задачи финансового контроля с участием законодательных (представительных) и исполнительных органов; г) позволяют констатировать обеспечение законности, ее состояние в финансово-бюджетной сфере не только на региональном уровне, но и на федеральном, демонстрируя, тем самым, единство государственной власти в стране; д) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и создают основу для определения вариантов его совершенствования.
5. В юридической литературе советского времени наблюдается явно завышенная оценка значения существования и деятельности органов народного контроля. Фактически авторитет этих органов был различным: в начале их создания, как все новое, они вызывали надежду, к концу существования советской власти была наглядно обнажена фиктивность их деятельности. И хотя народным контролерам юридически предоставлялись достаточно широкие полномочия, на практике они оказывались мало востребованными. Доказательством тому может служить тот факт, что в период перестройки первой из органов советского аппарата в России была ликвидирована в 1990 году именно система органов народного контроля.
6. В юридической и в особенности исторической литературе высказано немало предложений, касающихся периодизации становления и развития финансового контроля. Наиболее значимыми из них следует признать те, в основу которых положены этапы исторического развития нашего государства. Таковыми в первую очередь должны признаваться: дооктябрьский 1917 года период; советский период; период современной Российской Федерации. В рамках названных этапов возможна более подробная периодизация, основанная на таких критериях, как изменения социально-экономических условий, общественно-политической ситуации в государстве и обществе, возникновение кризисных состояний, военных противостояний и т.п. Одним из решающих объективных критериев должна считаться необходимость совершенствования способов и технологий осуществления контрольно-счетной деятельности, которая приобрела особую актуальность в современный период не только в нашей стране, но и во всем мире. Собственный исторический опыт свидетельствует о том, что нельзя не учитывать субъективный фактор и идеологическую направленность процессов развития государства, способных оказывать решающее воздействие на состояние исследуемого института.
7. Общую концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации необходимо формировать на основе следующих трех информационных каналов, каждый из которых имеет свое значение и влияние на эффективность рассматриваемой деятельности: а) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы; б) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности; в) обобщения общетеоретических концептуальных приемов.
8. Контрольно-счетная деятельность в субъектах России построена и осуществляется по принципу эпизодичности проводимых проверочных мероприятий, что лишает возможности сформировать общую картину допускаемых нарушений. Учитывая большой объем работы при проведении проверок контрольно-счетными органами, следует признать необходимость введения принципа поэтапности их осуществления в сочетании с обязательностью проведения всеобщего контроля, что обеспечит недопустимость ситуаций, при которых отдельные хозяйствующие субъекты или муниципальные образования выходили бы из-под контроля. Контроль должен быть систематически-поэтапным, поэтому фактическое состояние результатов контрольно-счетной деятельности в субъекте за определенный плановый период, отраженное в отчетных докладах, должно быть положено в основу концептуального обоснования плана работы на очередной период.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и неразработанностью темы диссертации, тем, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют положения науки теории государства и права, в том числе разделы, посвященные функциональной характеристике государственной власти и механизма осуществления контрольно-счетных полномочий, в работе предложен углубленный анализ понятийного аппарата контрольно-счетной деятельности в его сопоставительно-сравнительном аспекте.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена возможностью внедрения полученных автором результатов в правоприменительную практику, а также возможностью использования выводов и предложений в совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства, применяемого в сфере контрольно-счетной деятельности. Материалы диссертации могут быть полезными также в преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского, административного, финансового права для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета, получили апробацию в выступлениях автора на международной и всероссийских научно-практических конференциях 2000 г., 2006 г., 2007 г., а также отражены в опубликованных автором работах. Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекционных, семинарских и практических занятий по дисциплинам: история отечественного государства и права, финансовое право, спецкурс по региональному правотворчеству в Кубанском государственном аграрном университете.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
