Главная » 2014 » Июнь » 25 » Скачать Формирование современной государственной политики Российской Федерации в сфере туризма. Кузнецов, Сергей Александрович бесплатно
04:30
Скачать Формирование современной государственной политики Российской Федерации в сфере туризма. Кузнецов, Сергей Александрович бесплатно
Формирование современной государственной политики Российской Федерации в сфере туризма
Диссертация
Автор: Кузнецов, Сергей Александрович
Название: Формирование современной государственной политики Российской Федерации в сфере туризма
Справка: Кузнецов, Сергей Александрович. Формирование современной государственной политики Российской Федерации в сфере туризма : диссертация кандидата политических наук : 23.00.02 / Кузнецов Сергей Александрович; [Место защиты: Ин-т социологии РАН] Москва, 2008 129 c. : 61 08-23/58
Объем: 129 стр.
Информация: Москва, 2008
Содержание:
Введение
Глава 1 Государственная политика в сфере туризма Историческая ретроспектива
§ 11 Государственная политика туризма в СССР
§12 Развитие туристической отрасли в условиях формирования
I ? ; рыночной экономики Трансформация сферы туризма в 1990-е гг
Глава 2 Туристический бизнес и власть на современном этапе
Причины, цели и способы взаимодействия
§ 21 Современная государственная политика развития туризма
2000 - 2005) Формирование новых институтов
§ 22 Деятельность государства в туристической сфере Федеральный уровень
§ 23 Деятельность государства в туристической сфере Региональный уровень
Глава 3 Туристический бизнес и его взаимодействие с локальными субъектами политического действия
§ 31 Деятельность органов местного самоуправления в сфере туризма-:
§ 32 Деятельность других локальных акторов- участников формирования современного туристического комплекса и их взаимодействие с турбизнесом и властью
Введение:
Актуальность темы исследования
Сегодня в России настало время политологического осмысления развития туристической сферы и турбизнеса как объекта и субъекта политического процесса и как экономического актора, влияющего на принятие решений. В 1 таком качестве турбизнес не только формирует политические способы, методы и, средства развития туризма в стране, но и содействует (хотя и косвенным образом) решению некоторых политических и экономических задач, стоящих перед государством. Необходимость такого переосмысления обусловлена, прежде всего, тем, что на современном этапе, характеризующемся некой стабилизацией экономического и социального развития российского общества, а также формирующимися политическими возможностями участия различных субъектов социального действия« в политическом процессе, турбизнес начинает работать на изменение институциональной структуры, действующей в туристической сфере и оказывающей значимое влияние на ее развитие.
В сфере туризма в последнее десятилетие происходят существенные изменения, отражающие те серьезные процессы социально-экономических и политических преобразований, которые разворачиваются в российском обществе. Туризм стал отраслью, весьма привлекательной для предпринимательства. Туристический бизнес в нашей стране находится в стадии структурной перестройки, институционального становления, формирования внутриотраслевых, межотраслевых, межрегиональных и внешнеэкономических связей. Совершенствуется туристическая инфраструктура, формируется соответствующий сегмент рынка труда, создается и новая система государственного регулирования туристической деятельности. Возникают новые подходы к формированию государственной политики в сфере туризма, само его развитие постепенно становится приоритетной национальной задачей. «Туризм может стать самой динамичной областью экономики и, что немаловажно, потянуть за собой развитие и других сфер - транспорта, связи, сферы услуг. Кроме того, развитие туризма - это огромный рынок новых рабочих мест», - заявил президент В.В. Путин на специальном заседании президиума Государственного совета по перспективам развития туризма в России в Геленджике в июле 2004 г.' Сам факт проведения такого рода заседаний Госсовета страны, формирование новых институциональных (структур, принятие важных законов, разработка и реализация, новых национальных проектов2 - все это подчеркивает не просто значимость развития туристической отрасли для нашей страны, но и значимость формирования активной государственной политики в это» сфере, что говорит об актуальности представленного исследования.
Государственная политика в сфере туризма пока еще не стала предметом серьезных политологических исследований, но настало время, однозначно требующее привлечь внимание к этой теме, представить научное осмысление происходящих процессов. Политологической тема является и потому, что в сфере туризма тесно переплетены интересы развития культуры, транспорта, занятости населения,, гостиничного бизнеса и санаторно-курортного комплекса, охраны окружающей среды, поддержания безопасности, укрепления международных отношений, представители которых тесно взаимодействуют сегодня не только друг с другом, но и с властными органами всех уровней.
Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий для социума конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к необходимости более активного государственного регулирования и возрождения государственной политики в туристской сфере. Туризм включен в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, что является одной из важнейших составных частей политики современного российского государства.
1 В.Путин провел в Геленджике заседание президиума Государственного совета по перспективам развития туризма в России// www.abnews.ru/arcnews.php?newsJd= 84254 &page=4&d=26&m==7&y=2004
2 См.: Национальный проект «Время отдыхать в России» // www.russianow.ru/Content.aspx7sticN126
Степень научной разработанности темы
Туристическая сфера является весьма специфической. В отечественной политологии вопросы, связанные с теоретическими и практическими* аспектами развития государственной политики в сфере туризма, практически отсутствуют.
Тем не менее, в научной литературе есть ряд исследовательских работ в сопряженных областях. Во-первых, для понимания и уточнения собственно предмета исследования значимыми являются ключевые политологические работы по вопросам государственной политики как политики публичной. К таким, ключевым для нашего исследования работам, отнесем работы. Ю. Красина3, С. Перегудова4, Н. Беляевой5 по проблемам государственной, в том числе «публичной политики», как политики, проводимой в интересах «публики».
Во-вторых, для нашего исследования большой интерес представляет блок работ по социальной политике, в том числе анализ острых проблем в сфере туризма как социальной сферы, выполненных в Институте социальной политики и социально-экономических программ ГУ-ВШЭ под руководством С.Н. Смирнова6, исследований В.В. Люблинского по социальной политике в Европе7, В.Н. Лексина — по вопросам региональной социальной политики в о
России , работа Чириковой А. Е. - о взаимодействии власти и бизнеса в социальной сфере9, а также Информационно-аналитический бюллетень
3 Красин Ю.А. Публичная политика в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2005
4 Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство. Эволюция отношений. М, Наука, 2003.
5 Беляева Н.Ю. Публичная политика в России: сопротивление среды// Полис, №16 2007.
6 Смирнов С.Н. Об определении социальной политики // http://www.hse.ru/science/socioec/sbornik/sbsmirn.htni; Туристический рынок в Российской Федерации: развитие в условиях роста доходов населения //Социальная солянка. М.ИД «Форум», 2006, с. 267.
7 Люблинский В.В. Социальная политика в условиях трансформации общества в странах Запада (Вторая половина XX -начало XXI в.) : Дис. д-ра полит, наук : 23.00.02 : Москва, 2005
8 В.Н.Лексин Государство и регионы. Теория и практика М.: Эдиториал УРСС, 2002.
9 Чирикова А.Е. Взаимодействие власти и бизнеса в реализации социальной политики: региональная проекция. М.:НИСП,2007
Института социологии РАН. "Социальная политика и социальные реформы глазами россиян"10.
В-третьих, для анализа развития собственно сферы туризма ключевыми являются исследования сферы туризма в смежных науках: в сфере экономики -работы В.И. Стржалковского11 и Ю.А. Барзыкина12, права - В. Б. Бессоновой13, государственного управления« - Н'.И. Ильиной14, истории - Г.Усыскина15 и A.A. Васильева16. В работе использованы исследования отечественных и зарубежных ученых по проблеме развития и регулирования туризма. В.И. Азара, И.Т. Балабанова, Н.И. Волошина, В.Г. Еуляева, И.В. Зорина;, E.H. Ильиной, Н.И. Кабушкина, В.А. Квартальнова, Т.В. Козырева, А.Г. Папиряна, Р.Ю., В.Ф. Савельева, Д. Флетчера, А.Д. Чудновского и других. Особое значение для нашего исследования представляет доклад А.Д. Некипелова, Н.П. Лаверова и И.В Зорина на специальном кругом столе Совета Федерации * по вопросам развития туризма17. Важным для нашего исследования являются работы авторов из республик СНГ, в частности Беларуси, Украины, Армении и других, переживающих близкие к российским процессы трансформации «первоначально публичного в частное»18. Полезными для понимания взаимоотношений «центра и регионов», которые в значительной степени
10 Социальная политика и социальные реформы глазами россиян. Информационно-аналитический бюллетень ИС РАН Вып.1, М.: ИС РАН, 2007
11 В.И Стржалковский «Макроэкономические условия развития сферы туризма» автореф. кандлисс. на соискание ученой степени кандидата экономических наук М. 2005.
12 Ю.А. Барзыкин Туризм в системе социально-экономических отношений: основы, функции, пути развития. Автореферат дисс. на соискание уч.ст. к.э.н. М„ ИЭРАН 2007.
13 Бессонова В. Б. Государственная политика в сфере туризма: правовой аспект. Саратов. СГУ, 2004.
14 Ильина H. И. Государственное регулирование развития туризма в России. Автореф. дисс. на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Ульяновск, 2000.
15 Усыскин Г. Очерки российского туризма. Москва - Санкт-Петербург, "Герда", 2000.
16 Васильев A.A. Из истории отечественного туризма//Туризм и культурное наследие (вып.1) Саратов СГУ, 2004
17 Некипелов А. Д., Лаверов Н. П.,Зорин И.В. Опыт системного взгляда на государственную политику в области туризма// Круглый стол в Совете Федерации на тему "Совершенствование законодательного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области туризма"(28 февраля 2005)
18 Акопян M. Международный опыт регулирования въездного туризма // Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 4; Федорченко В. Реорганизацию — для консолидации //Зеркало недели. №31 2005. определяют развитие туризма в России, являются также работы В.Н. Лексина и А.НШвецова19, О.В. Кузнецовой20, А.Е. Чириковой21.
Анализ изученных материалов показывает, что к настоящему времени созданы серьезные научные предпосылки, сформирован круг основных организационно-экономических положений и подходов к изучению государственной политики в сфере туризма с учетом особенностей переходного периода.
Однако, несмотря на весьма-широкий круг ученых и практиков, исследующих в своих работах различные аспекты развития туризма, обращает на себя внимание факт недостаточной научной проработки особенностей государственной политики развития туризма на федеральном и региональном уровнях. Практически нет работ о деятельности по развитию туризма на уровне муниципальных образований. Большая„ часть исследований носит весьма обобщенный характер и не может применяться на практике.
Следует подчеркнуть, что большинство известных автору научных работ ориентировано на исследования проблем развития собственно туристической сферы как одной из важных отраслей экономики. В первую очередь, речь идет об экономических науках, которые не содержат информации о политической роли турбизнеса и о влиянии властей разных уровней и через различных своих агентов на развитие данной сферы.
Объектом исследования является модернизация современной государственной политики в целом.
Предмет исследования - формирование государственной политики в сфере туризма. Это означает, что исследованию подлежат деятельность государственных органов по созданию политических установок, институтов
19 Лексин В.Н., Швецов А Н. Государство и регионы. М., 1997;
20 Кузнецова О.В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития II Общественные науки и современность, 2005.
21 Чирикова А.Е. Региональная власть в России: субъекты и политические институты. М.: ИСРАН, 2004 Регионы-лидеры: экономика и политическая динамика. М.: ИС РАН, 2002 (в соавторстве с Н. Лапиной). государственного управления и^ контроля в туристической сфере и их взаимодействие с туристическим бизнесом и другими акторами, участвующими в означенной сфере на федеральном, региональном уровнях и местных уровнях.
Цель исследования - обнаружить появление новых политических институтов в туристической сфере, определить их влияние на развитие турбизнеса, а также воздействие самого турбизнеса на модернизацию государственной политики.
Достижение этой цели потребовало решения следующих основных задач:
• определить современную государственную институциональную систему регулирования туристической сферы;
• исследовать нормативно-правую базу российской государственной политики в области туризма и оценить степень ее соответствия экономической природе и современному уровню развития турбизнеса в стране;
• определить субъекты политического и социального 'действия в туристической сфере (то есть выявить основных крупных «игроков» туристической сферы, их взаимосвязи, взаимозависимости и типы взаимодействий)
• выявить основные направления развития государственной политики в сфере туризма;
• обнаружить современные способы влияния, противостояния или партнерства во взаимодействии органов власти с другими субъектами, действующими в сфере туризма;
• проанализировать результаты современной государственной политики в туристической сфере для ее участников и для развития туризма как отрасли экономики.
Теоретико-методологические основы исследования
Многогранность предмета исследования определила множественность подходов к его изучению.
Государственная политика в сфере туризма, ее цели, методы и средства их достижения не могут быть поняты без соответствующего определения понятий, включающих в себя туризм или туристическую сферу как отрасль экономики, туристический бизнес как политического и экономического актора, государственную политику в туристической сфере. Их определение произведено на основе уже существующих в научной литературе и нормативных документах подходах.
Туризм как понятие отражает множество аспектов. В настоящее время в научной- литературе не сложилось, его единого универсального определения. Многоплановость этого явления нашла отражение в противоречивости различных определений туризма как «одного из видов активного отдыха», «большой экономической системы с разнообразными связями», «особого рода межличностной' деятельности». Одно из первых определений туризма было дано австрийским экономистом Германом фон< Шуллардом* в 1910-м году. Он определил его, как «общую сумму действий, в основном экономической сущности, имеющих непосредственное отношение к, въезду, проживанию и передвижению иностранцев внутри и за пределами определенного государства, города или региона» Хунцикер и Крапф в 1942-м году определили туризм, как «совокупность отношений и событий, возникающих при приезде и проживании иностранцев, при условии, что проживание не предполагает получения гражданства и не связано с деятельностью, направленной на получение прибыли». В 1976-м году Английское общество по туризму дало следующее определение: «Туризм - это временное, краткосрочное передвижение людей к цели, удаленной от мест их обычного проживания и работы, а также их деятельность во время проживания в местах назначения». В Гаагской декларации по туризму (1989)« туризм определяется как «вид
22 Цит по: Об истории развития туризма// упулу.в^ЫБеа'гщ.-ги/ деятельности, имеющей важнейшее значение для жизни людей современных обществ, превратившись в важную форму использования свободного времени и основное средство межличностных связей, а также политических, экономических и культурных контактов».
Особый интерес для нашего исследования представляет определение, которое было сформулировано в так называемой Манильской декларации по мировому туризму, принятой Всемирной конференцией по туризму, проходившей в Маниле в 1980 году23. Туризм понимается как «деятельность, имеющая важное значение в жизни народов в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и их международные отношения». Там также говорится: «Экономическая рентабельность туризма, какой бы реальной и значительной она ни была, не может представлять собой единственный критерий определения содействия, которое должны оказывать государства этому виду деятельности».
Подводя итог анализа уже существующих подходов к определению понятия «туризм» или «туристическая отрасль», представляется возможным сформулировать определение, адекватное данному исследованию. Мы будем рассматривать туризма/туристическую отрасль как отрасль экономики, воздействующую на социальное, экономическое, культурное развитие российского общества и, вследствие этого, требующую осуществления государственной политики и, в свою очередь, воздействующую на нее. Туризм в нашем исследовании - это одно из важных направлений социально-экономической политики государства. В Федеральном Законе «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» государственная политика в сфере туризма в России определяется как «составная часть социально-экономической и культурной политики Российской Федерации,
23 Принята Всемирной конференцией по туризму, проходившей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября 1980 года // http://ww\v.businesspravo.ni/ Docum/DocumShowDocumID33268 html которая- выражает отношение государства к туризму, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере туристской деятельности, а также отношений, возникающих при реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий»24.
Следующее понятие, также требующее определения, - это государственная политика в сфере туризма. Определение собственно государственной политики в широком смысле представляет ее как целенаправленную деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении25. Оно полностью применимо и в нашем случае.
Существует несколько теоретических подходов к изучению государственной политики. Основные из этих подходов представлены следующими концепциями:
1. Институционализм, рассматривающий государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительство, парламент, бюрократия, судебные органы и др.), использующих определенные административные процедуры;
2. Концепция политического процесса, представляющая госполитику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы, определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг в процессе решения общественных проблем.
24 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями на 22 августа 2004 года)
25 Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х тт: Учебник. - М.: "Статус", 2002. Глава 4. /Лто«г.ПЬ.4!5.ги/си263.Ыт
В нашем исследовании мы будем опираться на оба подхода: рассматривать государственную политику в сфере туризма как постоянный политический процесс с акцентом на целях, содержании действий, характеристиках участников и достигаемых результатах, одновременно выявляя и анализируя институты, давно существующие и вновь формирующиеся- в условиях современных политических и социально-экономических преобразований:
Изучая формирование современной' государственной политики в сфере туризма, следует определить, существовала ли она прежде и какие формы тогда имела. В' этой связи мы будем опираться, на исторический подход. Анализ исторического прошлого в развитии туризма* позволит учесть исторические особенности в.развитии отрасли, что будет способствовать выявлению истоков, традиций и роли государства, а также других «игроков», которые участвовали в формировании идеализации политики в сфере туризма в СССР и России 1990-х гг.
Информационной базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, статистических органов Костромской, Ярославской и Московской областей, государственного агентства по туризму «Ростуризм», материалы международных организаций (ООН, Всемирной туристской организации), а также материалы социологических исследований (центра Ю. Левады и проч.).
К источникам, которые подвергались анализу, относятся, во-первых, законодательные акты - Федеральные законы Российской Федерации, указы Президента России, постановления Правительства РФ, регламентирующие сферу туризм26, международные правовые документы; во-вторых, разнообразные документы различных государственных структур, включая региональные программы развития туризма27; в-третьих, материалы различных
26 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации" 24 января 2007 года
27 См. например, Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18.02.2004 № 134-рп О разработке программы развития туризма в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2005-2010 годы" туристических компаний, влиятельных общественных объединений туристической сферы, таких как. Российская ассоциация туристических агентств, Российский союз туриндустрии и др.
В работе над диссертацией были использованы данные, собранные автором в ходе более чем семилетних исследований системы «Интурист» и крупных компаний «Пора отдыхать!» и «Ривьера», включая интервьюирование региональных и муниципальных чиновников, отвечающих за развитие туризма и реализацию государственной политики в этой сфере. Среди них данные, полученные методами, включенного наблюдения и экспертных интервью с представителями комитетов по туризму различных регионов,, в том числе Новгородской, Ярославской и Костромской областей, с руководителями туристических компаний и информационных туристических центров.
Проанализированы конкретные примеры развития туризма и деятельности региональных администраций в таких «полярных» областях России, как среднерусская Костромская область, старый курортный Краснодарский край и совсем «молодой» в туристическом смысле Урал.
Положения, выносимые на защиту
1. В последние пятнадцать лет осуществлялся процесс формирования государственной политики в сфере туризма, изменились ее основные характеристики - от почти полного ее отсутствия в начале девяностых до активной деятельности государства по разработке политической платформы и ее реализации в 2000-е годы.
2. Стабилизация экономического положения страны, возникновение политической'установки федеральной власти на диверсификацию экономики и превращение туристического бизнеса в заметного экономического актора стали исходными условиями формирования новых институтов, как в виде развития законодательства, принятия современных политических решений, так и в виде возникновения устойчивых взаимодействий различных субъектов социального действия между собой и с субъектами политическими.
3. Принимаемые сегодня? законы на разных уровнях государственной; власти и нормативные документы местного самоуправления^ их несоответствие друг другу зачастую тормозят развитие отрасли, а не способствуют ее развитию. Более того, нередко возникают ситуации, которые парализуют развитие туристической сферы регионов и в целом самих регионов.
4. Само развитие туристической* сферы; диктует возникновение новых форм взаимодействия различных социальных акторов между собой и турбизнеса со всеми уровнями; власти, которые становятся устойчивыми политическими практиками и каналами взаимного влияния. Возникают новые, неформальные типы организаций - общественные объединения; туристических компаний, сами по себе являющиеся инновационными институтами, свидетельствующими о ростках самоорганизации турбизнеса для достижения его целей, в том числе и посредством влияния на политику государства.
Научная новизна исследования
В диссертации впервые комплексно проанализирована- и оценена государственная политика и роль государства в лице различных его структур и степень их влияния на процесс развития российского туризма» Показано влияние государственной политики в сфере туризма на формирование и поддержку позитивного имиджа для страны.
Г. Выявлены формы и типы взаимодействия, взаимозависимости и взаимовлияния различных акторов и органов власти всех уровней.
2. Обоснована необходимость активной государственной политики в сфере туризма, особенно въездного и внутреннего, вызванная влиянием туризма на социально-экономическую и политическую; сферы.
3; Диссертация дополняет и развивает существующие научные представления о предмете исследования1 в рамках; политических наук, предлагает ряд новых направлений анализа взаимодействия публичной власти и туристического бизнеса.
Прикладная значимость работы
Прикладная значимость работы связана с введением в оборот новых материалов, которые могут помочь и специалистам государственного сектора, и практикам турбизнеса увидеть и осознать определенную (показанную в работе) их взаимозависимость, что будет способствовать совершенствованию модели их взаимодействия и, вследствие этого, более- устойчивому развитию этой сферы и соответствующей государственной политики. Научные и практические результаты могут быть использованы в качестве методических основ при дальнейшей разработке федеральных и региональных программ развития туризма. Работа также предоставляет материалы, позволяющие совершенствовать механизмы политического и экономического продвижения регионов, формирования важных направлений социальной политики.
Полученные результаты и предложения могут быть использованы Министерством экономического развития* и торговли, Министерством регионального развития, Федеральным агентством по туризму Российской Федерации при совершенствовании регулирования туризма, а также для форсированного развития въездного туризма. Они могут быть внедрены в практическую деятельность государственного агентства по туризму «Ростуризм» и региональных комитетов по туризму при администрациях регионов и федеральных округов.
Основные положения и рекомендации исследования могут использоваться для разработки учебных курсов, связанных с государственной политикой в социальной сфере, включая сферу развития туризма, для курсов по имиджелогии, политической географии и политической регионалистики и регионологии. Материалы исследования представляют собой основу для дальнейших исследований государственной политики развития туризма, в частности для сопоставления с международным опытом развития государственной политики в этой сфере.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на пяти научных конференциях и семинарах, в частности, на второй научно-практической конференции аспирантов Института социологии РАН «Россия в современном мире: проблемы, тенденции, перспективы развития», семинаре по проблемам современного туризма, проводимого совместно с Российской Международной Академией Туризма, всероссийской научной конференции «Проблемы государственной политики регионального развития России» ИНИОН РАН, всероссийской заочной научной конференции студентов и молодых исследователей «Исследование социально-экономических и политических институтов и процессов» ВятГТУ. Результаты отражены в 4 научных публикациях: Первый аспирантский сборник «Современные проблемы региональной политики» Кафедра мировой политики факультета .прикладной политологии ГУ ВШЭ (2006 год); Второй аспирантский сборник факультета прикладной политологии; Научно публицистический журнал «Регионология» (№1 2007 год) «Формирование политики туризма на региональном и местном уровнях». Сборник статей аспирантов факультетов прикладной политологии и социологии ГУ ВШЭ (2007 год).
